Как може да се спаси ООН? Този въпрос стои в основата на статия, написана от  Николай Младенов и Ерик Алтър. Двамата анализират бъдещето на ООН и необходимостта от реформа на организацията в публикация за The National Interest. 

В момента Николай Младенов е върховен представител на Съвета за мир за Газа. Той е генерален директор на Дипломатическата академия „Анвар Гаргаш" в Абу Даби . Преди това той бе министър на отбраната и министър на външните работи на България, а в ООН ръководеше мисията за Ирак и по-късно бе специален координатор за мирния процес в Близкия изток.

Ерик Алтър е декан на Дипломатическата академия „Анвар Гаргаш" в Абу Даби и професор по международно право и дипломация. Той е бивш служител на ООН и е работил като консултант и ръководител на екипи за организации като Световната банка, Световната търговска организация, ПРООН и ФАО. Има докторска степен по международно право от Парижкия университет „Париж I Пантеон-Сорбона".

Двамата автори разглеждат финансовия натиск върху ООН и поставят въпроса как организацията да се свие, без да загуби функциите, които са най-трудни за заместване. Според тях бъдещето на ООН не трябва да се определя от това колко от сегашната й структура ще бъде запазена, а от това кои функции светът не може да си позволи да загуби.

Според авторите, ако ООН така или иначе ще губи финансиране, организацията трябва внимателно да реши какво иска да запази. Случайното свиване струва на една институция много повече от планираното. Само целенасоченото съкращаване може да създаде организация, която си заслужава да бъде финансирана. Двамата посочват, че ООН в момента върви към грешния вид свиване.

Миналата есен генералният секретар на ООН Антониу Гутериш предложи редовният бюджет за 2026 г. да бъде намален до 3,24 млрд. долара и да бъдат премахнати 2681 длъжности. На 30 декември Общото събрание одобри бюджет от 3,45 млрд. долара, което представлява съкращение от около 7%.

В началото на годината неплатените вноски към редовния бюджет възлизаха на 1,57 млрд. долара, като над 95% от тях се дължаха от САЩ. До промяната на правилата от Общото събрание през юни неизползваните средства от предходни години трябваше да бъдат връщани, дори когато парите зад тях никога не са били събрани.

Когато се стигне до съкращения, те обикновено се случват на места, където счетоводството е най-лесно, а вътрешната съпротива е най-малка, посочват двамата автори. Въпросът пред държавите членки и следващия генерален секретар не трябва да бъде колко дълго ООН може да оцелее при намаляващи ресурси, а кои нейни функции светът не може да си позволи да загуби.

Авторите посочват два обичайни отговора на този въпрос и твърдят, че и двата не са напълно правилни

Първият е ООН да се превърне в основен посредник при конфликтите. Това изглежда естествено на фона на войните и кризите в Газа, Судан и Украйна. Посредничеството е важно, но според Младенов и Алтър уникалната стойност на ООН не е просто в това да води преговори. Организацията може да остане в стаята, да даде легитимност и технически капацитет и да поддържа практически договорености, които други структури не могат да осигурят.

Като пример авторите посочват израелско-палестинския конфликт. Докато резолюция 2334 на Съвета за сигурност не успява да спре разрастването на израелските селища на Западния бряг, между септември 2018 г. и пролетта на 2019 г. ООН е събрала близо 110 млн. долара за гориво, вода, здравеопазване и временна заетост в Газа.

Доставките на електроенергия са били приблизително удвоени за близо 2 млн. души в ивицата. Заедно с Египет ООН е помогнала да бъде предотвратена нова война в Газа до 2023 г., когато ситуацията се разпада след атаката на Израел от "Хамас" наа 7 октомври. Според авторите този напредък не е бил резултат от резолюция на ООН, а от факта, че организацията е останала на място и е продължила да работи. Същата логика се вижда и в Червено море.

В продължение на осем години ръждясалият супертанкер FSO Safer стои изоставен край контролираното от хутите крайбрежие на Йемен, посочват авторите. На борда му има 1,14 млн. барела суров петрол – повече от количеството, изтекло при катастрофата с Exxon Valdez.

Нито една резолюция не нарежда танкерът да бъде изпразнен. ООН събира около 120 млн. долара от правителствата на различни държави, петролни компании и чрез онлайн кампания за дарения. Организацията купува нов танкер, наема специализирана компания и за 18 дни през лятото на 2023 г. прехвърля петрола в участък от морето, в който има морски мини.

Вторият отговор е ООН да продължи да прави всичко, което прави и сега, но с по-малко средства.

Именно това, според авторите, се случва в момента

ООН има легитимност, а легитимността зависи от институционалната машина зад нея. Генералният секретар не командва дивизии и не събира приходи. Длъжността е ефективна само докато правителствата приемат констатациите на организацията заради механизмите зад тях – комитети по санкциите, експертни панели, инспектори, посредници и наблюдатели.

През 2024 г. Русия наложи вето върху подновяването на мандата на панела, който следи санкциите срещу Северна Корея. В рамките на ООН не е създаден негов заместник.

Затова според Младенов и Алтър въпросът не е кои дейности са важни, защото повечето са такива. Въпросът е кои са дейностите, за които ООН е най-подходящата институция.

Държавите, неправителствените организации и регионалните структури могат да доставят хуманитарна помощ. Правителствата и временните коалиции могат да опитват да посредничат. Но наблюдението на санкциите, ядрените инспекции, проверката на спазването на примирия, техническото сертифициране, съхраняването на международни договори и международните разследвания са различни.

Това са глобални обществени блага. Когато изчезнат, обикновено няма кой да ги замени. Затова бъдещето на ООН трябва да бъде организирано около защитата на тези функции. Всичко останало трябва да докаже защо съществуването му е необходимо.

Легитимността на организацията не се поставя под въпрос само чрез дискусии, а и чрез действия и налагане на вето. Вашингтон, Москва и Пекин често се сблъскват в ООН, но и трите държави имат интерес да предотвратяват нарушения в ядрените програми, да гарантират достъпа на хуманитарна помощ до конфликтни зони и да поддържат стандарти за храни, ваксини и технологии.

САЩ действат избирателно – през януари се оттеглиха от Световната здравна организация. Планират да напуснат и ЮНЕСКО през декември. В същото време Вашингтон разчита сериозно на инспекторите на Международната агенция за атомна енергия за политиката си спрямо Иран.

Същата логика е довела инспектори и в зона на война

На 1 септември 2022 г. екип на Международната агенция за атомна енергия преминава през фронтовата линия към Запорожката атомна електроцентрала – най-голямата в Европа. След това експерти остават там, за да наблюдават реакторите. Те са на място и до днес.

Нито една резолюция на Съвета за сигурност не е създала това присъствие. То съществува, защото и Москва, и Киев намират за полезно да има надежден наблюдател в контролната зала. Според авторите именно така изглежда легитимността, когато зад нея стои работещ институционален механизъм.

ООН е прекарала десетилетия в добавяне на нови мандати, но много по-малко време в решаване кои от тях вече са изпълнили предназначението си. 

От 1946 г. насам са приети повече от 40 000 резолюции, които продължават да определят работата на организацията. Те създават мандати, администрирани от над 240 междуправителствени структури, посочват авторите, позовавайки се на собствен преглед на генералния секретар.

Повечето от тези резолюции и мандати обаче не съдържат механизъм за оценка или прекратяване. През 2024 г. поддържането на това наследство е изисквало 27 000 заседания и 1100 доклада, като три от всеки пет са били посветени на повтарящи се теми. Една пета от документите са били изтегляни по-малко от 1000 пъти.

Според авторите възраженията на Вашингтон срещу разходите на ООН не са неоснователни

Организация, която поддържа 40 000 резолюции в различни структури, трябва да може да покаже, че е способна да прекратява дейности, преди да поиска още средства, пишат те. 

В областта на икономическото развитие дублирането е навсякъде. Агенции на ООН като DESA, UNCTAD, UNIDO, регионалните комисии и Програмата на ООН за развитие изследват едни и същи икономики за едни и същи правителства. Всяка от тях обаче има собствена структура, мандат и система на отчетност.

Въпреки това институционалните дебати продължават да се концентрират върху запазването на отделни структури, вместо върху въпроса какъв проблем решават те.

По-компактната ООН не трябва да се измерва според това колко офиса са оцелели и колко са закрити. Тя трябва да се измерва според способността на отделните структури да предотвратяват конфликти, да проверяват фактите и да поддържат постигнатите договорености.

Според авторите следващият етап от реформата трябва да отчете и друга реалност -

ООН вече няма монопол върху дипломацията

 Регионални организации, държави със средна сила и коалиции, създадени около конкретни въпроси, все по-често посредничат при спорове, организират хуманитарни реакции и свикват преговори.

Според Младенов и Алтър това не е провал на многостранната дипломация, а нейна съвременна форма. Предимството на ООН е, че може да осигури приемственост, легитимност, технически капацитет и глобален обхват на подобни инициативи.

По-компактната ООН вероятно ще създаде пространство за по-гъвкави временни структури, насочени към конкретни проблеми, които могат да привличат целево финансиране и да бъдат разпускани, когато задачата им бъде изпълнена.

Този модел не е нов. Съветът за сигурност отдавна делегира изпълнението на определени решения на коалиции от държави и регионални организации. Като пример авторите посочват решението от 1990 г., с което на държавите членки е разрешено да използват „всички необходими средства" за изтласкването на Ирак от Кувейт, както и разрешаването на многонационални сили в подкрепа на сигурността в Хаити през 2025 г.

По-амбициозен пример е Съветът за мир, подкрепен от Съвета за сигурност с резолюция 2803. По замисъл Съветът за сигурност дава мандата, а Съветът за мир го изпълнява. Уставът му предвижда постоянен механизъм за миротворчество и стабилизация, който събира малка група държави.

Критиците твърдят, че Съветът за мир може да създаде паралелна структура на ООН

 Според авторите обаче, ако подобни инициативи са правилно свързани с правомощията на Съвета за сигурност, те могат да помогнат за преодоляване на слабостите при предотвратяването на конфликти и посредничеството, като същевременно запазят водещата роля на Съвета.

Най-големият потенциал на подобни временни инициативи е в предотвратяването на ескалацията. За разлика от Съвета за сигурност, който често се намесва едва след избухването на конфликт, по-малки и по-гъвкави структури могат да изпращат пратеници, да поддържат неофициални канали за комуникация и да представят констатации и препоръки още преди напрежението да се превърне в криза.

Това би било продължение на идеята за превантивна дипломация, която ООН отдавна подкрепя и която последно е формулирана в Новата програма за мир на генералния секретар.

За да работят подобни механизми, те трябва да останат подотчетни на Съвета за сигурност, да имат фиксирани мандати и редовно да докладват за дейността си.

Приоритизирането означава и приемане на факта, че ООН не може да разреши всяка война или да финансира всеки мандат по равно. Организацията трябва да защити това, което само тя може да прави, като същевременно не позволява политическият провал да блокира практическата хуманитарна помощ.

Същият натиск засяга мироопазващите операции и специалните политически мисии. И в двата случая основният въпрос трябва да бъде не колко мисии ще оцелеят, а кои политически и наблюдателни функции ще изчезнат от глобалния инструментариум за миротворчество.

Прегледите на мироопазващите операции от години посочват един основен урок – политиката трябва да определя мисиите, а не обратното. Често инстинктът е бил да се запазят съществуващите структури, а след това да се търси тяхното предназначение.

Според авторите институцията работи най-добре, когато започва с политическа цел и изгражда минималния необходим механизъм за постигането й. Всеки конфликт е различен. Мисиите трябва да бъдат съобразени с реалностите на място, а не с бюрократични модели, наследени от предишни кризи.

Финансовото състояние на организацията също трябва да бъде публично. Кои държави плащат и кои не плащат трябва да се посочва в тримесечни отчети. Мандатите без осигурено финансиране трябва да бъдат отхвърляни.

Авторите предлагат и всяка януари да се публикуват списъци с държавите, които искат програми, без да са платили за тях

Групата на 77-те държави подкрепя нефинансирани програми от 20 години. Китай плаща редовно, но със закъснение. Русия оспорва решения чрез правилото за консенсус в Петия комитет. Вашингтон дължи около 5 млрд. долара по линия на редовния бюджет, мироопазващите операции и трибуналите.

След като е обещал 850 млн. долара, сега САЩ са подготвили най-голямото си финансово обещание от началото на замразяването на средствата. Просрочените задължения на страната се трупат от десетилетия. Задълженията за опазване на мира също са от десетилетия, а тези по редовния бюджет датират от 1980 г. Последното ефективно споразумение за прекратяване на този проблем е Законът „Хелмс-Байдън" от 1999 г.

Повечето предстоящи дискусии ще бъдат свързани с техническите подробности около избора на нов генерален секретар – неофициални сондажи, цветни бюлетини и изслушвания в Общото събрание.

Но това са подробности, заявяват Младенов и Алтър

Според тях важното е дали Съветът за сигурност ще избере чиновник, който да управлява организация с намаляващо влияние, или лидер, който може да използва Хартата като инструментариум, а не само като конституция. ООН може да стане по-малка. Възможно е да няма друг избор. Но тя трябва да стане по-компактна по план, а не поради пренебрегване, добавят те. 

Организацията е създадена, за да предоставя обществени блага, които никоя държава не може да гарантира сама. Бъдещето й не трябва да се измерва с това колко голяма част от институцията е оцеляла, а с това дали светът е запазил обществените блага, които не може да си позволи да загуби и които само ООН може да осигури, пише "24 часа".